自城投公司轉(zhuǎn)型標(biāo)志性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)及相關(guān)文件出臺(tái)至今，已歷經(jīng)十個(gè)春秋。在這十年中，有的城投公司已邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，踏上了新的征程；而有的轉(zhuǎn)型工作卻依然步履蹣跚，面臨著重重挑戰(zhàn)。這其中既有主觀決策和行動(dòng)因素，也有客觀環(huán)境和條件限制。今天，我們就從城投公司轉(zhuǎn)型的緊迫性、路徑選擇以及個(gè)人建議三個(gè)方面，深入探討城投公司的轉(zhuǎn)型之路。
一、城投公司轉(zhuǎn)型緊迫性分析
多年來，城投公司通過籌集資金、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而，由于城投公司投資建設(shè)的項(xiàng)目多為公益性，盈利能力相對(duì)較弱，大部分公司的經(jīng)營(yíng)收入甚至無法完全覆蓋其產(chǎn)生的利息支出，因而形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月30日，我國(guó)城投債總存量達(dá)11.97萬億元。
為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列政策，例如：國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文、國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文、國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)文、銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)文、銀保監(jiān)辦發(fā)〔2022〕12號(hào)文等，不斷加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理和約束。與此同時(shí)，對(duì)城投公司的投融資行為監(jiān)管也日趨嚴(yán)格，2023年9月，國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)文直接將地方國(guó)企分為三大類，明確要求地方政府融資平臺(tái)只能借新還舊，僅產(chǎn)業(yè)類公司可新增融資，隨之上交所制定產(chǎn)業(yè)類公司認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)—“335指標(biāo)”，城投公司融資門檻進(jìn)一步提高，發(fā)債難度加大。Wind數(shù)據(jù)顯示，2024年1月至5月，城投債累計(jì)發(fā)行1.74萬億元，同比減少15.6%。
在嚴(yán)格的債務(wù)監(jiān)管和融資政策管控下，城投公司原有的依賴政府支持和公益性項(xiàng)目的發(fā)展模式難以為繼，迫切需要進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提高盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
二、城投轉(zhuǎn)型之路在何方？
城投公司的轉(zhuǎn)型路徑需要根據(jù)自身的資源稟賦、市場(chǎng)環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略來選擇，不同地區(qū)、不同規(guī)模的城投公司在轉(zhuǎn)型過程中會(huì)面臨不同的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。從轉(zhuǎn)型實(shí)踐看，城投的轉(zhuǎn)型路徑主要有三條：
第一，改組為國(guó)有資本投資/運(yùn)營(yíng)公司，其核心業(yè)務(wù)聚焦于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理及國(guó)有資本的有效運(yùn)營(yíng)，這一路徑一般需要先剝離現(xiàn)有城投業(yè)務(wù)再劃入相關(guān)國(guó)有資本，或直接新設(shè)公司劃入相關(guān)國(guó)有資本來實(shí)現(xiàn)。例如：新鄉(xiāng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“新鄉(xiāng)國(guó)資集團(tuán)”）自2021年整合成立以來，積極探索產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，形成了較為明顯的轉(zhuǎn)型效應(yīng)。該公司通過整合市縣資源，著力打造與金融市場(chǎng)高效對(duì)接的千億級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體，不僅優(yōu)化了公司治理體系，提升了專業(yè)化、市場(chǎng)化、資本化、精細(xì)化、規(guī)范化、高效化管理能力，還通過搭建“1+2+6”的“雁陣”信用體系，提升了集團(tuán)的信用評(píng)級(jí)和融資能力。
第二，轉(zhuǎn)為城市綜合運(yùn)營(yíng)商，所涉業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類、城市建設(shè)開發(fā)類、城市服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)服務(wù)類等業(yè)務(wù)類型，是城投企業(yè)的主要轉(zhuǎn)型路徑。例如：泉州城建集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“城建集團(tuán)”）通過整合泉州市國(guó)資委持有的相關(guān)國(guó)有企業(yè)股權(quán)和資產(chǎn)，定位為“城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)綜合提供商”，并負(fù)責(zé)海絲新城的開發(fā)建設(shè)。城建集團(tuán)通過業(yè)務(wù)板塊重構(gòu)和業(yè)務(wù)布局拓展，形成了“分業(yè)管理、分類運(yùn)營(yíng)、做大做強(qiáng)”的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，并堅(jiān)持政府業(yè)務(wù)、市場(chǎng)業(yè)務(wù)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”模式，成功轉(zhuǎn)型為城市綜合運(yùn)營(yíng)商。
第三，轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)類國(guó)企，強(qiáng)調(diào)以傳統(tǒng)的城投業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，逐步開展自營(yíng)性業(yè)務(wù)，并向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游進(jìn)行拓展。同時(shí)，圍繞地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展金融投資業(yè)務(wù)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)積極拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)等，如建筑工程、商業(yè)貿(mào)易、金融、房地產(chǎn)、文旅開發(fā)等業(yè)務(wù)。例如：濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“濟(jì)南城建”）在整合多家建安、市政建設(shè)、城建路橋企業(yè)的基礎(chǔ)上，形成了城市開發(fā)建設(shè)、工程總承包、房地產(chǎn)、投融資、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)業(yè)康養(yǎng)等六大業(yè)務(wù)板塊，還通過產(chǎn)業(yè)投資、金融投資等方式，拓展了新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成功轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類國(guó)企。
但從實(shí)際轉(zhuǎn)型情況看，大部分城投轉(zhuǎn)型未取得實(shí)質(zhì)性突破，具體表現(xiàn)在以融資、化債為目的轉(zhuǎn)型，企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式等方面未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，企業(yè)信用仍是依靠地方政府的信用與背書，轉(zhuǎn)型質(zhì)量較低，對(duì)政府補(bǔ)貼仍存在較大依賴等方面，未達(dá)成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。
從地方政府推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型的實(shí)踐來看，城投轉(zhuǎn)型要解決的關(guān)鍵問題是：要明確轉(zhuǎn)型方向和目標(biāo)、厘清城投與政府的關(guān)系、剝離政府融資職能、妥善處理地方政府隱性債務(wù)、推動(dòng)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變以及完善現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面。
三、城投轉(zhuǎn)型路徑分析
1、明確轉(zhuǎn)型方向和目標(biāo)
要結(jié)合自身的資源稟賦、市場(chǎng)環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略選擇轉(zhuǎn)型方向，并制定各階段轉(zhuǎn)型目標(biāo)。
短期目標(biāo)：提升市場(chǎng)化融資能力，使經(jīng)營(yíng)性收益能夠覆蓋融資成本，解決“活下去”的問題。通過優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)信用評(píng)級(jí)、拓展融資渠道等方式，提高城投公司的融資能力，確保公司能夠維持正常的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)最直接的參考依據(jù)就是上交所的“335指標(biāo)”，這就要求城投公司應(yīng)首先對(duì)自身的資產(chǎn)進(jìn)行全面梳理，識(shí)別出具有市場(chǎng)價(jià)值和增值潛力的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。通過資產(chǎn)重組、剝離非主業(yè)資產(chǎn)、引入戰(zhàn)略投資者等方式，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。在此為大家梳理了四類適宜注入城投公司的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)供參考：
（1）國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)：主要包括現(xiàn)有融資平臺(tái)公司資產(chǎn)、股權(quán)和行業(yè)部門監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)。
（2）國(guó)有資源：主要包括土地、礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、自然保護(hù)地（國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園）等，分別由各行業(yè)主管部門管理。
（3）行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)：主要包括行政事業(yè)單位閑置或擬騰空的機(jī)關(guān)事業(yè)單位房產(chǎn)、邊角地、閑置地、公租房、污水處理、物流倉(cāng)儲(chǔ)、酒店、停車場(chǎng)等能形成固定收益的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
（4）授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)：授予經(jīng)營(yíng)權(quán)適用范圍包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
①能源主要包括充電樁、垃圾焚燒發(fā)電、生物質(zhì)能、其他；
②交通運(yùn)輸主要包括高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、交通樞紐、收費(fèi)橋梁、軌道交通、航道航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、市域內(nèi)公路客運(yùn)線路運(yùn)營(yíng)權(quán)、其他；
③水利主要包括水庫（含灌溉、自來水水源）、城鄉(xiāng)引水工程、水利樞紐、其他；
④環(huán)境保護(hù)主要包括水環(huán)境綜合治理、生態(tài)環(huán)保、碳排放、其他；
⑤市政工程主要包括城市供水（含自來水廠及管網(wǎng)）、城市供氣（含管網(wǎng)）、城市供熱（含管網(wǎng)）、污水處理（含污水處理廠及管網(wǎng)）、垃圾處理、停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)、城市停車位收費(fèi)權(quán)（含市政道路兩側(cè)停車位、公園或市政廣場(chǎng)周邊停車位）、環(huán)衛(wèi)一體化、綜合管廊、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、客運(yùn)出租汽車運(yùn)營(yíng)權(quán)、城市公共汽車客運(yùn)線路運(yùn)營(yíng)權(quán)以及道路、公園、綠化涉及的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收費(fèi)權(quán)。
中長(zhǎng)期目標(biāo)：鍛造可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，解決“強(qiáng)起來”的問題。通過優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、拓展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等方式，提高城投公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力，實(shí)現(xiàn)公司的可持續(xù)發(fā)展。
2、厘清政企邊界、剝離城投企業(yè)的政府融資職能
要盡快去除其作為傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)的屬性，減少其對(duì)政府信用的依賴，降低行政權(quán)力的直接干預(yù)，健全和完善其法人治理結(jié)構(gòu)，通過清理、重組、撤并或注銷，優(yōu)化其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式。建議在組織架構(gòu)上，按照“1+N+X”的模式構(gòu)建區(qū)域城投管理架構(gòu),其中，“1”代表一個(gè)核心的管理實(shí)體，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域城投的整體發(fā)展；“N”代表多個(gè)專注于不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的子公司，以推動(dòng)城投公司的專業(yè)化、多元化發(fā)展；“X”則代表一系列靈活、創(chuàng)新的業(yè)務(wù)單元，以適應(yīng)市場(chǎng)變化和滿足特定需求，從而轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企兩類主體。公益類國(guó)企將主要承擔(dān)公共服務(wù)職能，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效供給；商業(yè)類國(guó)企則將更加注重市場(chǎng)化和商業(yè)化運(yùn)作，以提高效率和盈利能力。
3、妥善處理地方政府隱性債務(wù)，推動(dòng)城投企業(yè)業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)變
首先，要對(duì)債務(wù)類型進(jìn)行明確界定，分類施策。對(duì)于公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目相關(guān)的債務(wù)，應(yīng)積極爭(zhēng)取政府的支持和協(xié)助，由政府進(jìn)行資產(chǎn)回購(gòu)、設(shè)立合理的收費(fèi)機(jī)制、或直接提供資金支持，確保債務(wù)妥善化解；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的債務(wù)，應(yīng)重點(diǎn)解決債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本較高的問題。
其次，要應(yīng)靈活運(yùn)用多種化債策略?？梢酝ㄟ^爭(zhēng)取地方政府特殊再融資債券，或與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商將短期高息債務(wù)置換為長(zhǎng)期低息債務(wù)等方式進(jìn)行債務(wù)置換降低償債壓力。也可以通過出售、資產(chǎn)證券化、REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）等方式盤活存量資產(chǎn)，釋放資產(chǎn)的流動(dòng)性。除此之外，還要積極爭(zhēng)取政府注入資本或資產(chǎn)提高債務(wù)償還能力。
最后，要從依賴政府指令性項(xiàng)目的業(yè)務(wù)模式向自主經(jīng)營(yíng)、自主融資、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變。積極拓展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域等，逐步提高市場(chǎng)化業(yè)務(wù)收入占比。
4、完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)
首先，要嚴(yán)格執(zhí)行 “三重一大” 決策事項(xiàng)報(bào)告制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，健全責(zé)任追究機(jī)制，推動(dòng)公司依法經(jīng)營(yíng)。
其次，要健全現(xiàn)代企業(yè)制度，明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營(yíng)層各自職責(zé)，讓董事會(huì)充分發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)和決策職能、經(jīng)營(yíng)層專注于企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)和管理、監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的決策和執(zhí)行過程進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督，確保在決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)三權(quán)嚴(yán)格分離的基礎(chǔ)上，形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的高效運(yùn)行機(jī)制。
第三，要將全面預(yù)算管理貫穿于整個(gè)經(jīng)營(yíng)流程，從投資、籌資等方面進(jìn)行管理，將集團(tuán)整個(gè)預(yù)算目標(biāo)分解至各子公司，子公司按月報(bào)告執(zhí)行情況，并安排專門人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期及不定期檢查， 年終按照各子公司完成情況，與績(jī)效工資相掛鉤進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲。
第四，制定統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度，不斷完善財(cái)務(wù)管理內(nèi)部制度體系，提高財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性和高效性，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的一體化，從而更有效地管理企業(yè)的財(cái)務(wù)資源和資金。并采用資金集中管理模式，構(gòu)建統(tǒng)一的資金池，以集中整合集團(tuán)的財(cái)務(wù)資源，從而提升融資和資金管理能力，確保資金的高效流動(dòng)和收益最大化。
最后，要注重引進(jìn)和培養(yǎng)人才。積極引進(jìn)和培養(yǎng)一批具備市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)思維、熟悉產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本運(yùn)作的專業(yè)化人才，并建立完善的人才選拔和激勵(lì)機(jī)制，為其提供具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇和廣闊的職業(yè)發(fā)展空間。
四、總結(jié)
城投轉(zhuǎn)型之路并非一蹴而就，是一場(chǎng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。將直接關(guān)系到城投公司和地方政府的財(cái)政安全，甚至影響到國(guó)家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和百姓的生活穩(wěn)定與改善。因此，必須采取穩(wěn)健、有序、可持續(xù)的策略，確保每一步都經(jīng)過深思熟慮和精心規(guī)劃，在確保各方利益的基礎(chǔ)上，成功實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，為地方乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。
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